TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-3062/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 3062 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-4538
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrado sustanciador (E):
MIGUEL POLO ROSERO
Bogotá D.C., cinco (05) de diciembre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Entidad Promotora de Salud Sanitas EPS S.A.S (en adelante, la EPS) instauró demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social (en adelante, ADRES), con el fin de reclamar el pago de $ 131.082.733 por los perjuicios materiales que le fueron causados por la falta de reconocimiento y pago de 363 recobros correspondientes a la cobertura y suministro de medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (en adelante, POS), hoy Plan de Beneficios en Salud (en adelante, PBS)[1].
2. En la demanda, la EPS afirmó que las sumas de dinero pretendidas las asumió en cumplimiento de fallos de tutela y/o autorizaciones emitidas por el entonces Comité Técnico Científico (en adelante, CTC), las cuales fueron reclamadas a través del procedimiento administrativo especial de recobros ante el Ministerio de Salud y Protección Social, representado por el consorcio administrador del FOSYGA[2], entidad que decidió negar el pago mediante la imposición de glosas y la devolución de las solicitudes de recobro por diferentes causales.
3. En auto del 24 de agosto de 2018, el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para conocer del asunto y remitió el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante SuperSalud), al considerar que, a partir de las Leyes 712 de 2001, 1122 de 2007 y 1438 de 2011, dicha autoridad es la encargada de dirimir los conflictos que surjan entre sus vigilados y/o entre estos y los usuarios, que les impidan atender sus obligaciones dentro del Sistema[3].
4. El 22 de octubre de 2018, la Delegación para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia de Salud rechazó la demanda, propuso un conflicto de competencia y remitió el expediente a la entonces Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Sobre el particular, advirtió que, conforme con los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007 y 126 de la Ley 1438 de 2011, su competencia es de carácter preventivo y no privativo, por lo que una vez se asigna la competencia de un proceso a un juez de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, se excluye el conocimiento de dicho asunto por parte de la citada entidad[4].
5. El 25 de octubre de 2019, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió el conflicto de competencia suscitado entre las autoridades citadas, en el sentido de asignar el conocimiento del asunto al Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá. Al respecto, sustentó su decisión en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS) y en pronunciamientos previos de la misma autoridad sobre el tema[5].
6. El 19 de septiembre de 2019, el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia y jurisdicción para conocer de la demanda y remitió el asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En concreto, estimó que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en el auto APL1531-2018 del 12 de abril de 2018 concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con glosas de solicitudes de recobros por servicios de salud, como sucede con la demanda objeto de estudio[6].
7. En auto del 13 de marzo de 2020, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca devolvió el proceso al Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá, a fin de que obedezca y cumpla la decisión adoptada el 14 de agosto de 2019 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que le atribuyó la competencia para conocer de la demanda[7].
8. El 19 de enero de 2023, el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá declaró por segunda vez su falta de jurisdicción para proseguir con el trámite de la demanda, suscitó un conflicto negativo y remitió el expediente a esta corporación. En esta oportunidad, sustentó su decisión en el auto 389 de 2021 de este tribunal, el cual le atribuyó la competencia de los procesos relacionados con glosas y recobros a la ADRES a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[8].
9. El 4 de agosto de 2023, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 3 de octubre del mismo año, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado sustanciador dos días después[9].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
10. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
11. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10].
12. Esta Corte ha considerado de manera reiterada que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[11]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14].
13. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 389 de 2021[15]. En el auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones relacionado con una demanda instaurada por Sanitas EPS contra la ADRES, que pretendía el reconocimiento y pago de las sumas de dinero asumidas por la EPS para atender la cobertura de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el POS[16]. En dicha oportunidad, esta corporación concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente del asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA.
14. En criterio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, puesto que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En concreto, se advirtió que estos litigios únicamente aluden a controversias entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud relativos a la financiación de servicios ya prestados, por lo que no implican la existencia de ningún tipo de conflicto entre afiliados, beneficiarios, usuarios, ni empleadores. En este orden de ideas, para la Sala Plena, el trámite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de una obligación y, en consecuencia, es necesario acudir a la aplicación del numeral 1° del artículo 104 del CPACA, para efectos de definir la autoridad judicial que debe asumir la competencia del asunto.
15. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 1942 de 2023. A partir de un oficio del Consejo Superior de la Judicatura remitido a esta corporación, en el que se expusieron las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia en el auto 389 de 2021, respecto de la posición que con anterioridad en este mismo tipo de asuntos venía sosteniendo la Sala Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de este tribunal profirió el auto 1942 de 2023, en el cual, con carácter excepcional, se establecen unas reglas de transición para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la competencia que le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS, para aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años). En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[17]:
|
Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023 |
|
|
Demandas a las que se aplican las reglas de transición[18]: |
Demandas que se encontraban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y, que:
(a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión. (b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este último auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. |
|
Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:
(c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.
(d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. |
|
|
(e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto. |
|
|
Reglas de transición a aplicar[19]: |
a. Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido. |
|
b. Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA. |
|
|
c. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda. |
16. Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá, como autoridades que corresponden a distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ordinaria laboral instaurada por la EPS Sanitas en contra de la ADRES, para obtener una indemnización de perjuicios causados por el rechazo al reconocimiento y pago de 363 solicitudes de recobros (presupuesto objetivo).
17. Por último, (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción. Así, por un lado, la Jurisdicción Ordinaria sustentó su decisión en lo expuesto en el auto 389 de 2021 de esta corporación y, por el otro, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo declaró su falta de jurisdicción a partir de la decisión del 14 de agosto de 2019 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que resolvió el conflicto de competencia suscitado entre la Superintendencia de Salud y el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá, atribuyendo el conocimiento del asunto a esta última autoridad judicial en virtud del artículo 2.4 del CPTSS (presupuesto normativo).
18. Superado el anterior estudio, lo primero a señalar es que el conflicto aquí suscitado no guarda relación con el pronunciamiento que, con anterioridad, realizó la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, respecto de si el asunto debía ser conocido por el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá o por la Superintendencia de Salud, controversia que, según la jurisprudencia reiterada de la Corte, no corresponde a un conflicto entre jurisdicciones. En un sentido similar al presente caso, en el auto 2705 de 2023, la Sala Plena estudió un conflicto suscitado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria Laboral en el que existía un pronunciamiento de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en el que se resolvió un conflicto de competencia suscitado entre la SuperSalud y un juzgado laboral, atribuyendo la competencia del asunto a este último. En esa oportunidad, la Corte concluyó que no se configuró cosa juzgada respecto del conflicto inicial en la medida que el pronunciamiento previo se presentó entre dos autoridades diferentes a las que suscitaron el nuevo conflicto[20].
19. De esta manera, a partir de la aplicación de las reglas del auto 389 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por Sanitas EPS en contra de la ADRES, ya que se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro.
20. Por ende, la Sala Plena concluye que el juez competente es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y le remitirá el presente asunto para que, de forma inmediata, de trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023.
21. Regla de la decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, en tanto se cuestiona por la EPS un acto administrativo proferido por la ADRES, que no corresponde a las controversias previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social. Por el contrario, se trata de un litigio presentado exclusivamente entre entidades administradoras y relativo a la financiación de servicios ya prestados, que no implica debatir sobre el reconocimiento de prestaciones ni a favor ni a cargo de usuarios, afiliados, beneficiarios, ni empleadores[21].
III. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por Sanitas EPS en contra de la ADRES.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-4538 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que continúe con el trámite del proceso, conforme con las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023, y para comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
Ausente con comisión
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con permiso
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado (E)
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Archivo 01Cuaderno01.pdf.
[2] Conforme con lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y es la encargada de administrar los recursos del FOSYGA, FONSAET, los copagos de prestaciones no incluidas en el PBS del régimen contributivo y los recursos del sistema, entre otras.
[3] Ibíd.
[4] Ibíd, págs. 155-159.
[5] Archivo 01CuadernoC2.pdf.
[6] Archivo 01Cuaderno01.pdf, págs. 164-167.
[7] Ibíd, págs. 171-173.
[8] Archivo 07AutoRechazaFaltaJurisdiccion201800271.pdf.
[9] Archivo Constancia de reparto - CJU-4538.pdf.
[10] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[11] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando solo sea parte una autoridad o una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[14] Así pues, no existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] Corte Constitucional, autos 389 y 390 de 2021.
[16] Hoy en día, PBS.
[17] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.
[18] Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determinó que, en caso de existir una decisión definitiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo, si fueron solo inadmitidas, se deberá dar aplicación a estas reglas. En el mismo sentido, se determinó que en las demandas referidas en los literales c) y d), el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legítima que ostentaría frente a la observancia del precedente que remitía el asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.
[19] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.
[20] Corte Constitucional, autos 1008 de 2021, 608 de 2022 y 1221 de 2022, entre otros.
[21] Corte Constitucional, auto 389 de 2021.